黨的十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟，強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。這為我市國有企業發展提供了新的歷史機遇，發展混合所有制對于我市國有企業建立完善現代企業制度、激發活力和增強競爭力，進而提高國有經濟運行質量和效益、轉變經濟發展方式和產業結構升級必要而迫切。目前，我市國資監管范圍內的國有企業發展為混合所有制的數量不到25%，總資產占比不足10%。因此，如何在現行體制下構建發展混合所有制經濟的機制是當前一個重要的研究課題。
一、我市發展混合所有制經濟的主要障礙
我市制約國有經濟發展的體制機制和結構性深層次矛盾加劇，特別是國有企業改革不到位、產權結構單一等問題還很突出，在發展混合所有制經濟中還存在以下主要障礙：
（一）體制機制性障礙嚴重
我市國有經濟比重過高，從國資委出資企業看，2015年全部出資企業凈資產1025億元，國有資本以外其他資本權益只有106億元，僅占10.3%；經濟市場化程度低，受計劃經濟影響深遠，市場配置資源的主導作用沒有形成；有關部門缺少全局意識，存在既得利益者控制，引進民營資本等非公資本意愿不強甚至人為抵觸；和發達地區相比民營資本不活躍，一些有實力的非公企業對與國有企業重組心存忌憚。
（二）國有資產質量較差
我市對投資者有吸引力的競爭性企業大多進行了改制，目前國有企業資產質量普遍較差，缺少對各類資本有吸引力的規模載體、價值形式和盈利模式，投資者不愿進入。尤其是公益性企業受到政策、盈利能力等制約，發展混合所有制還有較大障礙。
?。ㄈ┵Y本橫向流動受阻
發展混合所有制需要推動各類資本跨地區、部門、所有制橫向聯合重組,除需要產權等交易平臺外，還必須通過建立新型的公開透明規范的國有資本流動平臺，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實現資源、資產、資本、資金的良性循環。目前我市經營性資產還沒有按照國家“三個歸位于”的要求，納入國資監管機構集中統一監管，也缺少推動資本橫向流動的大型平臺企業，難以有效實現國有資本的合理流動。
（四）綜合配套體系建設滯后
發展混和所有制需要綜合配套，調整優化國資布局、轉變國資監管方式、合理分配國資收益、資本流動平臺建設、建立職業經理人制度等方面都要相互銜接、整體推進。目前，隨著國家國企改革“1+N”系列文件的出臺，我市統領各項改革的頂層設計還有待進一步出臺和完善，各有關領域、部門的專項實施細則等配套文件還沒有形成閉合體系，政府推動、引領和機制建設步伐需要加快。
（五）政府財政支持不足
我市在2016中國大陸城市財力50強排行榜中僅名列34位，其后的16個城市中副省級城市只有長春1家。而且，我市從2003年“三年改革攻堅”以來，政府對國有經濟的發展性投入很少，國有企業主要靠自身的完善和積累。特別是我市國有經濟比重大，發展混合所有制經濟任務重，不僅面臨職工安置、債務處置等費用難題，更需要政府導向資本和配套資本的投入以及相關平臺建設，這些都離不開地方財政的大力支持。
二、我市發展混合所有制經濟需要建立的機制
按照經濟學理論，體制決定機制，機制決定發展方式。目前，我市關鍵是建立發展混合所有制的機制，機制完善后可按市場規律更好發揮各個實施主體的能動性，因企制宜、一企一策地選擇建立混合所有制的途徑。應主要建立和完善以下機制：
?。ㄒ唬┴熑螜C制
建立由分管副市長任組長，市國資、發改、工信、金融、信訪、財政、民政、人社、國地稅、規劃、國土、市場監管、房產、公安、工會等部門為成員的協調聯動機構，負責全市發展混合所有制的頂層設計、完善相關政策法規體系、清理發展障礙、協調解決重點難點問題；國資監管部門負責制定國有企業發展混合所有制實施意見和相關配套政策、重點項目審核備案以及督辦推進、業務指導；企業主管部門和企業集團是責任主體，負責制定所屬企業改革總體規劃，審核所屬企業混合所有制改革方案并組織實施；企業法人是第一責任人，負責本企業混改方案的制定、上報和具體實施。
?。ǘ﹦恿C制
合理制定優惠政策吸引非國有資本、非公資本與國有資本融合；通過國有資本整合重組，構建新的盈利模式，吸引外來資本參與新一輪國企改革；通過政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等方式放開放寬準入領域和條件，吸引私營企業和民間資本參與重點項目建設；實行管理、技術、業務骨干入股及職工持股，打造利益共同體；強化國有企業高管價值創造激勵，對已實行混改的企業探索實行市場化薪酬，對未進行混改的國有企業實行嚴格的限薪政策；探索以企業經濟效益增量部分作為企業負責人激勵來源。
（三）資本橫向流動機制
完善產權、股權、實物資產等信息交易平臺，擴大業務范圍、功能；跨地區、跨部門、跨行業、跨板塊打造大型國有資產流動平臺，構建新型平臺機制；破除思維方式和政策性障礙，在清產核資、資產評估、工商登記、產權登記、稅收等方面制定優惠政策，加快各類資本流動，實現市場主導資源配置；實施“合縱連橫”戰略，加強與各級國資部門和先進地區之間的信息交流、資本聯合、項目合作，優勢互補，特別是要大力推進與中央企業的融合發展、合作交流；大力實施國有資本證券化，通過資本市場實現國有產權多元化。
?。ㄋ模┭a償機制
一是多渠道籌資設立混合所有制改革專項基金，用于國有企業職工安置以及國有企業無力支付的有關費用等。資金來源可通過市財政預算、國有資本經營收益、國有企業土地和房產等存量資產變現資金保障。二是通過政府專項引導基金，聯合創業投資基金、產業投資基金、各類民間資本和戰略投資者共同參與國企改革重組。三是改制國有企業可用股權補償下崗職工，減少現金支出。四是減免改制企業的相關稅費。
?。ㄎ澹┘罴s束機制
國有企業改制方案的制定與實施、審核備案等都應履行法律法規和相關文件明確的決策程序、民主程序和回避制度。加強國有資產監管體系建設，構建紀檢監察、專項審計、離任審計、監事會監督等多重監管體系，建立責任追究制度，防止腐敗行為和重大工作失誤。資產評估、財務審計等關鍵環節，必須依法依規操作，需聘請雙方均認可的中介機構進行，并按照法定程序上報認定。產權、股權等必須進場交易，公開、公正、透明操作，防止國有資產流失。同時，對發展混合所有制中招商引資、改革創新以及避免重大國有資產損失的有功人員，按照相關規定予以獎勵和提拔重用。合理落實改制企業領導人待遇，對于改制后原企業不存在，而新企業沒有聘用的國企領導人，由市政府統一安置，確保待遇不降低。探索混改企業中長期股權、期權激勵，形成利益共同體。加快建立國企改革容錯機制，使國企改革的決策者、實踐者能夠放下包袱，大膽嘗試。
三、推動我市混合所有制經濟發展的對策措施
發展混合所有制經濟需要“五個堅持”，即堅持發展混合所有制與國有經濟布局戰略性調整相結合、堅持頂層設計與市場主導相結合、堅持綜合配套與重點突破相結合、堅持資本運作與機制建設相結合、堅持“引進來”與“走出去”相結合，著力在以下八個方面加強工作：
?。ㄒ唬┓诸惏l展混合所有制經濟
根據不同領域國有資本的戰略定位和產業定位，分類有序推進混改。一是競爭類企業。全面放開一般性競爭企業，國有獨資（全資）企業全面實施混合所有制改造，今后不再新設國有獨資（全資）競爭類企業；國有控股企業進一步降低國有股權比例，國有股權不設最低比例。采取合資合作、股權轉讓、出售拍賣等多種形式市場化運作，實行中小型競爭性企業民營化，大型競爭性企業全面推行股份制改造，依法完善公司治理結構，真正建立現代企業制度。二是功能類企業。對承擔政府重大專項、全市戰略性任務并發展實體經濟，兼顧社會效益和經濟效益的功能類企業，保持企業集團國有控股或相對控股地位，全部放開二、三級企業。采取合資合作等形式，鼓勵各類資本參與企業改制重組和城市基礎設施建設、公共環境整治，提高城市綜合保障能力。三是公共服務類企業。對確保社會公共服務正常運行和穩定，以社會效益為主的公共服務類企業，保持企業集團國有獨資或控股地位，部分放開二、三級企業，全部放開輔業，剝離放開經營性資產。通過政府項目清單等，引導各類資本投資入股，實現經營機制市場化，提高運營效率和服務水平。
?。ǘ┱{整優化國有資本布局結構
一是調整退出一批。通過實施依法破產、整體出售、股權轉讓、關閉清算、業務轉型、事業轉企等方式，加大資產重組和資源整合力度，推動扭虧無望、發展無望、運營低效的國有企業和國有資本從一般競爭性領域退出。二是重組優化一批。按照“產業相近、行業相關、主業相同、優勢互補”的原則，對競爭類企業及相關資產，通過兼并、合并、資產劃轉等形式進行重組，形成具備一定資產規模和市場定位的企業，逐步引入戰略投資者。醫藥制造、食品、裝備制造、房地產、商貿物流等競爭性領域，通過重組優化向混合所有制經濟加快轉型。三是剝離轉型一批。對公共服務和功能類企業，按照業務分拆帶動資產分類的原則，逐步將非主業資產、競爭性資產從原企業剝離，與相關企業重組或者裝入國有投資運營平臺，逐步打造混合所有制企業。四是放開試點一批。通過PPP等模式，進一步拓寬民間投資的領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入公共交通、基礎設施、市政公用等產業，探索發展混合所有制經濟。
（三）完善國資監管的體制機制
一是著力建立現代企業制度。以《公司法》為指引，突出公司章程的公司“憲法”地位，搭建公司治理機制，嚴格依據現代企業制度決策、管理、執行和監督，讓非公有資本、國有資本等各類資本獲得制度保障，努力營造以雙贏思維和共同發展為主線的企業文化，取長補短、相互促進。二是落實國有資本運作的市場主體。組建（改組）國有資本投資運營公司，專門從事國有資本的運營管理，實現監管者與出資者職能的分離、出資者與企業的分離。尊重國有資本投資運營公司對劃入其下的企業依法行使出資人權利，對被劃入國有資本投資運營公司的企業不再直接行使出資人職能。立足于出資關系，通過做實做好國有資本投資運營公司，提升資本運作、推動產業聚集和升級能力，實現國有資產、產權、股權和其它社會資本的合理流動，提高資源配置效率，加快各類資本融合。三是轉變國資監管方式。把握以管資本為主的實質要求，以產權關系為紐帶，抓好產權，下放事權，賦予企業更大的資本運作、自主經營權。更加注重運用法律手段，通過公司章程和公司治理結構依法履行好出資人職責。
?。ㄋ模┐蛟旌屯晟茋匈Y本流動平臺
一是建設新型產權交易平臺。以產權交易市場功能建設為重點，通過對外加強與國內先進產權交易機構合作、對內橫向整合全省各地產權交易機構，實現產權交易項目跨區域、跨行業、跨所有制流動，形成統一的具有基礎性資本市場功能的產權交易大平臺，逐步打造國有產權、金融資產、股權托管、環境權益、知識產權、信息化服務、中小微企業融資等產業鏈。創新產權交易機構運作模式，進一步承擔非上市公司股權融資的功能，充分發揮基礎性資本市場作用。二是打造國有資本投資運營平臺。優化完善國資流動平臺運營機制，推動國有控股上市、非上市公司開放性市場化重組整合，實現資源、資產、資本的良性循環。改組工業國有資本投資運營公司，通過建立新型工業控股公司機制，注重通過兼并或分立、成立合資公司、公司制改建、培育上市公司、產權轉讓置換等實施國有資本投資運營。改組哈投集團設立非工業國有資本投資運營公司，通過產業資本與金融資本融合，促進企業技術創新、管理創新、商業模式創新，注重股權投資、戰略投資，重點優化國有資本布局結構和提升產業競爭力。三是探索設立混改引導基金。通過“增量改革”理順投資與運營的關系，由出資人擔任基金“劣后級”、托底交易人，保證基本收益，管控投資風險，基金交易平臺成為國有資產的信用背書人，利用金融市場的“乘數效應”，實現由管理資產存量到服務信用增量的轉換。四是完善要素市場。構建完善信息和項目對接平臺，公布引進社會資本的項目清單，并組織招商引資活動。加強生產資料采購平臺建設，打造技術市場，整合各類人才市場，規范發展各類行業協會和專業化中介服務機構。
?。ㄎ澹┩七M市場化選聘國企經營管理人員
一是推行國企經營管理者分類分層管理。建立以資產為紐帶、資產管理與人事管理相統一的企業經營管理者管理體制，取消企業行政級別，打破企業經營管理者的干部身份，實行“新人新辦法、老人老辦法”平穩過渡，同時暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，推進企業經營管理者由委任制向選聘制、官員化向職業化、終身制向任期制轉變。二是黨管人才與市場化選聘國企經營管理者相結合。堅持黨管干部原則，黨組織確定選人用人標準，規范選人用人程序，使標準設定、提名、聘免、考核、淘汰的程序規范化、制度化。原則上由企業董事會按照市場化方式選聘和管理職業經理人，國資監管機構、國有資本出資人通過股東會、董事會發揮作用；董事會也可委托有關組織集中實施；重點市屬出資企業主要領導和關鍵崗位負責人，堅持由市委任命或提名推薦。三是實行國企負責人薪酬分類管理。將國企高管的薪酬與選聘方式掛鉤，即政府任命的由政府定價，市場選拔的由市場定價，對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。同時，建立科學合理的業績考核評價體系。到2020年，全面形成與國有企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應的負責人薪酬管理辦法和業績考核評價辦法。四是開展市場化選聘國企經營管理者試點。國資監管部門應在直接監管的國有獨資、國有控股的一級企業（不含金融、文化等國有企業）中選擇3-5家開展市場化選聘經營管理者試點，優先選擇2-3戶主業處于充分競爭領域的商業類企業和部分條件成熟的二三級公司推行職業經理人制度試點，盡快取得經驗，全面推廣。
?。┘涌靽衅髽I改制上市
一是明確上市主體。以“新三板”為重點，充分利用多層次資本市場，分層次明確上市主體和上市途徑，形成國有企業上市（掛牌）梯次格局。對基本具備上市條件的國有企業，要盡快逐戶組織完善上市實施方案，重點搞好股份制改造，確定上市目標、責任機制和推進措施；對具備一定條件的企業，要逐戶制定達標方案，按照上市標準，分項確定完善的目標、達標的時限要求；對不具備上市條件的企業，要研究制定分拆、重組方案，逐步向上市條件靠攏。二是與民營資本融合上市。國有資本可以通過政策引導、政府推動，向省內外實力強、產品技術含量高、成長性好的民營企業投資或重組，實行“搭車”上市。三是用好現有上市平臺。對已上市國有企業注入優質資產，積極推動企業集團核心業務資產上市或整體上市。
?。ㄆ撸┕膭詈鸵龑Х枪Y本積極參與混合所有制改革
一是放寬市場主體準入。進一步清理限制非公資本參與混合所有制改革的政策及行政審批事項，重點完善支持民營企業平等參與國企改革的政策體系。二是放開投資領域。允許非公資本進入法律法規未明確禁止準入的所有行業和領域，采取特許經營、PPP等模式，鼓勵和支持民間資本進入交通運輸、基礎設施、市政工程、水利設施、保障性住房、健康養老和其他公共服務領域。三是明確放開路徑。政府項目實行清單預告制度，定期公布鼓勵非公資本投資的項目清單和國有產權交易項目信息。新增建設項目必須公開市場準入標準、技術經濟條件和相關配套政策，支持非公資本參與項目建設；已建成項目的運營管理也要分批向社會公開發布。支持非公資本通過經營權轉讓、合資合作、資產收購、企業改制重組、股權認購等方式參與。四是推進投資主體多元化。支持非公資本以貨幣、實物、知識產權、土地使用權等形式參與國有企業改革；支持國有資本以并購、參股、控股等形式與非公資本開展合資合作；支持國有資本與創業投資基金、產業投資基金、政府引導基金及各類新型社會資本、戰略投資者共同設立股權投資基金，參與國企改制重組，共同開展戰略投資。
?。ò耍┓e極探索員工持股新途徑
在符合法律法規和政策規定的前提下，支持員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。已完成公司股份制改革且適合員工持股的企業，特別是科技型國有企業，允許員工個人或以員工持股會等方式持股；正在實施股份制改革的企業或新設股份制企業，允許企業改革與員工持股同步推進；國有資本準備退出的企業，創新型、研發類、基金類等人力資本要素占比較高的企業，科研院所轉制企業，允許員工持股，鼓勵技術入股；支持企業關鍵崗位的經營管理者、業務骨干和核心技術人員（團隊）以現金、技術、知識產權等出資入股，參與本企業改制。員工持股的每股單價，須進入產權交易市場公開競價。員工持股的混合所有制企業，不準排斥各類所有制的投資方。
市國資委 郝東凱
